Главный редактор Vidsboku, депутат Дубровического сельского поселения Рязанского района Рязанской области Константин Смирнов о внесенном в Госдуму законопроекте о местном самоуправлении: он плох для всех, но для российских деревень катастрофичен.

• Как именно собираются ликвидировать сельские поселения. По закону и на практике.
• Как появились сельские поселения в сегодняшнем виде.
• Почему жизнь сельских поселений однозначно станет хуже в самом практическом бытовом смысле.
• Почему даже безальтернативные выборы на селе – это большая проблема для административной системы, а альтернативные – очень большая проблема.
• Политический мотив законопроекта – не единственный. Чем можно поживиться в результате реформы.
• Почему сельские поселения мешают больше, чем внутримосковские муниципалитеты.
• Аргументы пояснительной записки – даже не смешно.

Текстовая версия:

КАК ВСЕ НАЧИНАЛОСЬ

В Государственную Думу внесен законопроект о местном самоуправлении, который призван заменить действующий закон. Внесен он председателями профильных комитетов совета Федерации Государственной Думы Клишасом и Крашенинниковым, кураторами поправок в Конституцию, ну а главное, все понимают, что раз внесли они, значит, фактически внес Кремль, и закон надо принимать. Пока каких-то обзоров, развернутой критики, аналитики мало, но закон, очевидно, превзошел все самые худшие ожидания людей, которые работают в местном самоуправлении и заинтересованы в сколько-нибудь независимом местном самоуправлении. И, конечно же, все обращают внимание и будут дальше обращать на то, что фактически мы переходим к назначаемым мэрам, к тому, что у местного самоуправления отбирают еще больше полномочий, это все очень плохо, но это, прямо скажем, не новость. А вот новость, и очень плохая новость, и в каком-то смысле катастрофическая – это норма о ликвидации городских и сельских поселений. Для российской деревни это если не конец, не будем бросаться громкими словами, но скажем так, после этого закона российская деревня будет никому не нужна.

Городские и сельские поселения - это муниципальные образования, которые находятся внутри районов. Посягательства на полномочия городских поселений, на самом деле, происходят давно. Городские поселения – это, как правило, районные центры. И власть давно уже размышляет так: районная администрация, она же все равно же находится в этом районном центре, городская – здесь же, в соседней комнате, ну и как бы зачем все это надо, мы и так здесь сидим, вон из окна город видим, население все равно вот сюда идет, ну давайте это все объединим. Ничего хорошего в этом нет, но у них свои депутаты есть, пусть они за них сами похлопочат. Я поговорю о сельских поселениях.

Чтобы понять, что сейчас предлагается, скажу пару слов о том, как система выглядит сейчас и откуда вообще взялись сельские поселения в сегодняшнем виде. В советские годы система власти на селе была крайне своеобразной, и проистекала она из крайне своеобразной же советской идеологии. Административная система-то какая-то была, но она была придатком колхозов и совхозов. То есть, житель деревни или села,  воспринимался не как человек, который живет на территории, и в связи с этим имеющий какие-то нужды, потребности на этой территории, а как работник, который ходит в поле вот этого колхоза, и в связи с этим как работник и член коллективного хозяйства, взаимодействующий с системой управления. Ну и в связи с этим главным человеком был председатель колхоза.

Когда колхозы вместе со всем остальным стремительно рухнули, там не создали ничего, как-то руки не дошли. И все девяностые и начало двухтысячных там был полный кавардак. Никто вообще не понимал, откуда там бралась власть. Это все по-разному называлось, например,  использовался термин «сельские округа». Границ-то толком не было. Где-то какие-то главы назначались, где-то районами, где-то из области. Где-то как-то избирались. И в начале двухтысячных было решено как-то это все упорядочить. И упорядочили, кстати говоря, весьма разумно, ну как в том фильме – пошли простым логическим путем. Действующим законом о местном самоуправлении установили, что все сельские территории во всех субъектах федерации делятся на то, что назвали сельскими поселениями. Это могло быть какое-то одно крупное село, которое составляло сельское поселение. Это могло быть несколько соседних небольших сел, потому, что в каждой деревне местную администрацию не сделаешь. Ее там иной раз и не из кого, просто-напросто, будет формировать, ну в смысле возрастного состава и просто в связи с тем, что людей мало.

То есть, нарезаны они были разумно. Какие-то спекулятивные решения были. Ну например, слишком укрупненные пригородные поселения, в связи с тем, что всю какую-то ликвидную землю решили прибрать к одним рукам. Где-то, наоборот, слишком мельчили, и какое-то небольшое село оставалось само по себе, и там действительно просто не из кого было избрать главу. Но в целом нарезали сельские поселения весьма адекватно.

В каждом сельском поселении появлялся глава и совет депутатов. Количество депутатов зависело от количества населения, минимум семь. Ну, опять же, разумно. Какая бы небольшая численность населения ни была, совет депутатов должен быть коллегиален, там должна быть какая-то дискуссия.

Под этот новый закон впервые в России была применена система выборов по многомандатным округам. Небольшую сельскую территорию на семь хотя бы округов одномандатных разделить очень сложно, там улицы придется пополам делить. Соответственно, люди в одном округе выбирают, например там, пять депутатов, и проходят те, кто заняли, там, первые, допустим, пять мест. В каждое сельское поселение, несмотря на то, что оно входило в район, являлось самостоятельным муниципальным образованием, со своим бюджетом, с самостоятельным правом распоряжения имуществом.

Вообще, надо отметить, что район - это самая искусственная административная единица, из всех, что существуют в России. Люди не живут в районах. Никто не живет в районе. Люди живут в населенных пунктах. Никто не говорит - я житель Рязанского района. Человек говорит - я житель Дубровичей, Льгова, Вышгорода, Подвязья, и так далее. И кстати, если посмотреть на историю, то и в дореволюционное время, когда, территориальное развитие происходило, и в послереволюционное, границы районов кроились направо и налево, переделывались в течение десятилетия иной раз, и никто на это даже внимания не обращал, потому что, еще раз повторюсь, люди не живут в районах.

МЕТОД ЛИКВИДАЦИИ

Что предлагает этот закон. Сельские поселения, городские поселения внутри районов ликвидируются, во всех смыслах. Можно было ждать, что они выборы отменят, например, и оставят только назначаемых глав. Нет, они ликвидируются вообще, как явление. То есть, не будет ни глав, ни совета депутатов, ни своих бюджетов, ни имущества, ни границ у этих сельских поселений не будет. Все, их не будет вообще. Все они объединяются в этот самый район, который теперь будет называться муниципальным округом.

Процедура такая: устанавливается так называемый переходный период до 2028 года, но это не значит, что все это произойдет в 2028 году, нет. Это произойдет гораздо раньше. После вступления в силу закона. Кстати говоря, сейчас уже в новостях происходит путаница. Пишут, что он вступает в силу с 1 января 2023 года. С 1 января 2023 года  вступают в силу лишь некоторые статьи, а весь закон вступает в силу после принятия и опубликования. В том числе статьи, касающиеся упразднения поселений. Они вступают в силу сразу, скорее всего, значит, в первые месяцы 2022 года.

Что происходит после этого? После этого либо советы депутатов сельских поселений собираются и в любой из дней после вступления в силу закона голосуют за прекращение существования сельского поселения. Или, если они этого не делают, то дожидаются окончания срока их полномочий, и новые выборы не проводятся, и сельское поселение ликвидируется, вливается в этот район, который будет называться муниципальным округом. «Имущество, документы поселений, – говорится в законе, передаются образуемым муниципальным округам в порядке, определяемом законом субъектов федерации». Ну, то есть, еще будет отдельный закон про то, как мебель выносить. Ну и что-то подсказывает, что, конечно, тянуть не будут. Скорее всего, дождутся сентября следующего года. Те, кому год остался, их подождут, соответственно, они автоматически ликвидируются. Остальных будут продавливать, чтобы советы депутатов приняли соответствующее решение.

ПОЧЕМУ ЭТО КАТАСТРОФА

Как потом на месте будет осуществляться управление? В этом законе сказано лишь о том, что каждый населенный пункт изберет некоего старосту, который будет никем. То есть, у него не будет ни статуса, ни бюджета, никаких вообще полномочий, но он как бы может обращаться в район, муниципальный округ, то есть. Всё. Никаких исполнительно-распорядительных функций у него не будет. Ну некий общественник неосвобожденный, надо понимать. Ну я думаю, что на практике они насоздают в районных, в окружных, теперь значит, (как это будет называться, окружная администрация, что ли, теперь?), администрациях какие-нибудь, там, отделы по работе с населенными пунктами.

И это вызывает все ну просто оторопь. Вот люди, которые это писали, они вообще не понимают, что есть вопросы, которые решаются не бюрократическим путем. Что такое вообще сельское поселение, что такое жизнь в деревне, и чем там занимаются главы и депутаты, что это власть, которая работает круглосуточно. Это не администрация города, района, не префектура какая-нибудь, не комитет Государственной Думы. И что местное самоуправление на этом уровне – оно для этого и придумано, чтобы решать вопросы не в режиме обращения граждан и ответа в течение месяца из отдела по обращениям граждан. Особенно с учетом того, в каком состоянии инфраструктура в деревне. В каком состоянии дороги, сети, электросети, канализация, водоснабжение, в которые не вкладывались вообще с советских времен.

Даже если на место посадить назначаемого из района какого-то сотрудника, но у него не будет своего бюджета, за который он отвечает, и не будет, скажем, своего щебня, возможности оперативно, под свою ответственность нанять трактор, то там ничего не будет решаться. Что у нас вот, допустим, в нашей команде, есть депутат, который возит дрова в удаленную деревню, потому что, ну, нормативным образом, через какие-то обращения и так далее вообще невозможно решить этот вопрос. Он берет и возит дрова. Что, допустим, отключили свет, житель звонит главе, не дозвонился, позвонил депутату, если у него есть активный депутат, депутат растормошил главу. Это все решилось.

И вот эта возможность на сельском уровне в любое время позвонить на сотовый своему главе или депутату – это хотя бы немного компенсирует им эту ужасную инфраструктуру, которая там существует.

Различные конфликтные вопросы, которые там возникают гораздо чаще, чем в городском многоквартирном секторе. Недавний там пример: улица идет к озеру, та часть, которая ближе к озеру, там живут люди побогаче, та, которая дальше – люди победнее. Те, которые ближе к озеру, за свои деньги ремонтируют дорогу и ставят шлагбаум, чтобы  защитить покрытие. Те, которые на дальнем конце, начинают возмущаться. Адекватный глава или депутат что делает? Собирает их и находит компромисс. Тим ключи дают от этого шлагбаума, шлагбаум, бог с ним, оставляем, но вам даем ключи. Тут дом, рядом кто-то строится, начинается возмущение в связи с тем, что строительная техника ездит. А там дорога фактически есть, нормативно ее нет, или наоборот, нормативно она есть, фактически ее нет. И иной раз надо просто людей свести, и чтобы они поговорили друг с другом, и договорились, как он будет ездить там, в какое время, чтобы ему не мешать. И кто это будет делать-то? Чиновник назначенный что ли? Не будет он этого делать никогда в жизни. А избранный глава будет, и избранный депутат будет.

И я ни в коем случае не идеализирую этот уровень власти, который я очень хорошо знаю. Есть главы, которые работают как чиновники, как плохие чиновники, есть целые советы депутатов, которые вообще не собираются, ну формально наизбирали их, и решения за них штампуют, но после этого-то закона так будет везде. Так будет везде.

Вопросы имущества, это, прежде всего, земля. Кое-где она еще осталась в муниципальной собственности. Да, у поселений поотбирали все полномочия по землеустройтву, по генпланам, по переводу земли, но если земля в собственности, да, там что-то с ней делать само поселение не может, но по крайней мере, в его силах ее не отдать. Вот в моем совете депутатов, допустим, мы взяли и несмотря на все давление администрации районной,  и проголосовали против передачи земли строительным предпринимателям. Просто потому, что она находится в собственности поселения. Я депутат оппозиционный, независимый, мне это легко сделать. Другим депутатам не так легко. Но, тем не менее, будучи местными жителями, они не смогли, несмотря на все давление, проголосовать за это решение. А теперь конкретно вот эта вот земля, она поселению принадлежать не будет, потому что поселения самого не будет.

Есть вопросы, которые невозможно разглядеть, там, с уровня областного правительства и даже с уровня района. Вот мне любопытно, вот Клишас, Крашенинников или хотя бы один эксперт, который участвовал в разработке этого законопроекта, или хотя бы один экономист, работающий с Государственной Думой, или с федеральным правительством, знает, например, что последние лет пятнадцать в российском селе новое развитие получил такой вид хозяйственной деятельности как сенокос? А произошло это потому, что у нас увеличивается количество частных конюшен в стране. Ну вот состоятельные люди любят так развлекаться и на здоровье - это дает заработок многим людям. А сенокос - это очень особые и очень специфические земельные отношения, и очень особые и очень специфические земельные конфликты. Вот знают они об этом? А вот сельские главы знают. И это не вопрос компетентности, нет. Это вопрос о том, что вопрос сенокоса нельзя решать через вертикаль от Кремля до деревни.

ЗАЧЕМ ЭТО НУЖНО: ВЫБОРЫ

Зачем все это понадобилось? Ну, во-первых, просто слишком много выборов. Это, в конце концов, просто сложно. Да, эти выборы не видны публичному общественному мнению, журналистам, политологам. Даже федеральные политики про них практически не говорят, но административной системе эти выборы очень даже видны. Всем вот этим вице-губернаторам по политике, их федеральным кураторам, штабам «Единой России». Да, большинство сельских выборов фактически безальтернативны. Кандидат на главу от «Единой России», плюс, технический дублер, нужное количество кандидатов в депутаты от Единой России, плюс технический дублер. Ну, допустим, пятимандатный округ, пять, они всегда выдвигают от «Единой России», и одного самовыдвижением техника. Ну парламентские партии по возможности стараются выдвигать кандидатов, зачастую чисто формально.

Но даже если эти выборы вот такие, безальтернативные, огромная проблема хотя бы набрать нужное количество кандидатов от Единой России. Это, во-первых, физически просто очень сложно. Во-вторых, они же должны все-таки отвечать критериям лояльности. А на этом уровне понимаете, как выходит - они на лояльность-то присягнут, но они зачастую с трудом понимают, что в себя политическая лояльность включает. Поэтому никто не может гарантировать, что они где-нибудь чего-нибудь, там, не ляпнут, например. Никто не может гарантировать, что они вдруг откажутся какую-нибудь землю продавать кому надо, что они вдруг откажутся еще какое-нибудь решение принимать сверху спущенное, и это проблема.

А кроме того бывают, и не так редко, на этом уровне и альтернативные выборы. То есть, когда появляются оппозиционные, или просто, скажем так, не встроенные в систему кандидаты. И вот именно в деревне, как ни странно, вопреки распространенному мнению у административного ресурса очень ограниченные возможности. Ну подумайте сами, какие на самом деле у административного ресурса электоральные возможности-то в деревне? Пять человек в администрации, пятнадцать человек в школе, два человека в медпункте. Всё. Если какое-нибудь предприятие есть, там человек тридцать работает, ну пойдешь там, поговоришь с работодателем. Если это какая-нибудь пригородная территория, там еще и пенсионеров будет не так много. Многие вообще в городе работают. И плевали они на местный этот самый административный ресурс. Самозанятые есть, предприниматели есть.

ЗАЧЕМ ЭТО НУЖНО: МАТЕРИАЛЬНЫЕ ПРИЧИНЫ

Дальше. Помимо политического, это еще и экономический фактор. Как говорит Екатерина Шульман, «люди – новая нефть». Ну, в том смысле, что долгое время федеральный центр не лез, например, в систему вывоза мусора в регионах, в муниципальный транспорт. А с каких-то пор, разглядев, что если все это как-то укрупнить и централизовать, то тоже, в общем-то, неплохие деньги получаются. Вот и здесь ровно то же самое. Вот эти  бюджеты, да? Пусть они иногда пять-десять миллионов рублей – но, как бы, десять старушек уже рубль, как говорится.

Кроме того, имущественные вопросы. Вон там какие-то сто гектаров земли завалялись, и с ними сделать ничего нельзя без этого сельского поселения. Обратите внимание, кстати, с,  московскими или питерскими внутригородскими муниципальными образованиями, они этим законом, в принципе, ничего не делают. Ну, понятное дело, потому что там общественное мнение посильнее гораздо и волнения какие-то будут. Но это еще и потому, что с них взять нечего, потому что это по сути дела не местное самоуправление, а скажем так, разновидность территориального самоуправления, у которого никакого имущества нету, а есть сметное финансирование из городского правительства и всё.

Они, конечно, могли бы у них забрать то финансирование, которое им выделяется, но зачем, там, двадцать пять миллионов муниципальному округу Москве, они понимают. Ну пусть гражданское общество развлекается, скамеечки ставит, на митинги не ходит. А вот зачем десять миллионов рублей какому-нибудь сельскому поселению в Рязанской области давать они просто не понимают.

ИХ АРГУМЕНТЫ

А какая же у них у самих аргументация? Ко всему этому блоку о ликвидации городских и сельских поселений в пояснительной записке один абзац маленький и в нем два аргумента. Первый – это «высокая дотационность» этих муниципальных образований. Ну это просто слов нет. То есть, сначала вы делаете налоговую систему, при которой на местах ничего не остается. Вот в Дубровическом сельском поселении, где я депутат, бюджет восемнадцать миллионов рублей. Это в проекте на будущий год. На этот было пятнадцать. Это считается для сельских поселений в Рязанской области достаточно большой бюджет, и он плюс еще постоянно растет. Но это бюджет поселения, где огромный земельный рынок, где коттеджные поселки возникают каждый год, где карьеры, где промзона с огромным предприятием. И вот со всего этого поселению пятнадцать, а теперь будет восемнадцать миллионов рублей. А есть поселения, да, действительно, с пятью миллионами рублей. То есть, вы сначала лишаете их денег, а потом говорите: «ну у вас все равно денег нет, давайте вас ликвидируем».

А второй аргумент – это «широко применяемая практика перераспределения полномочий с поселенческого уровня на региональный, передача поселениями своих полномочий органам местного самоуправления районов на основе соглашений». Отличный уровень проработки вопроса для законодателей такого уровня. Это что за «широко применяемая практика»? Цифры где? Цифру дайте – сколько поселений передало полномочий. Я уверен, что она будет не такая уж и впечатляющая. В общем, это называется последнюю корову отобрать. Даже в их логике – это просто отобрать последнюю корову.

Это закон против уборки снега, против ремонта дорог в деревнях, против хоть какой-то справедливости в обращении с землей, против того, чтобы люди были хоть как-то и кем-то услышаны. Этот закон принимать нельзя.